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周其仁:香港地制的另一面

2017年03月29日17:54     智库商学院     阅读量:

  上世纪80年代中国开放,在土地方面急急引入香港经验,解开了当时不准土地转让的历史难题,也开启以土地为工业化、城市化筹资的新路。说来蛮有意思的,从那个时候起,内地、香港的地制如出一辙,不是“两制”,而是“一制”。

  香港的“资本主义”,怎么那么快就进入了内地?十年前写《农民收入是一连串事件》,涉及土地制度变迁,我对此有所讨论。当时是这样说的:“被叫做‘资本主义’的经济里面,香港是一个例外。因为是殖民地,香港的土地曾经全部归英国女王所有。为了在国王的土地上发展经济,香港发明了一个‘土地批租’制,由政府主事,让工业家、地产批发商竞标购买一个时期内的土地使用权。政府‘批’出土地,得到收入;业界得到清楚的、可以再度交易的土地使用权。”

  其实没有“发明”。鸦片战争之后,港岛割让给英国,于是香港的土地就成了英国皇室财产,与其在英国本土的皇家土地一样,都是Crownland。请教过在英国任教的朋友,那里的惯例,Crownland也可按年期批租给民间。要注意,不是“断卖”,而是“批租”。

  我的理解,这样英国皇家既有银子花销,又不用背上“出卖祖业”之骂名。只是香港在远东,英国又要求香港“财政自立”,于是香港Crownland的批租权,就交给港英政府行使,租金所得也归港府库房。这样,香港的Crownland就被通称为“官地”。

  “官地”是公有土地的一个类别。欧美不少资本主义国家也有的,明确归政府所有,所以也可以进一步明确为归联邦、州或城市政府所有。香港的特别之处,在于全部土地皆为“官地”。这是1843年《英皇制诰》宣布的。其实也不准确。因为港岛系割让,但九龙的部分和新界却是租借的,土地所有权当有不同。可是要殖民地当局“确权”,就没有那么多道理好讲了:除了新界部分农地为村民所有,其他港地一律被宣布为“官地”。

  “官地”之利用,当然以官意为主导。先看年期,我看到的资料,1844-1848年间多为一次批租75年,不可续约;1848年以后的50年,改为一批999年;到了1898年,港英政府认识到租期过长不利于政府分享土地升值的收益,代之以75年可再续租75年租约,并要求承租人在期满后支付按新标准制定的土地租金。再后来,75年租期成为标准租期,直至1997年香港回归;但北九龙及新界土地,却又以1898年7月1日起99年减最后3天批出。

  例外也总是有的,如中环花园道旁的圣约翰教堂的土地,就是英王赠与圣公会坎特伯雷大主教的,所以这幅土地属“永业权(Freehold)”,不同于其他承租人的“租用业权(Leasehold)”。

  土地批租也不一定都有偿。通常,香港政府对、学校、医院、慈善机构、教堂、庙宇等,多以无偿方式批出土地;对于不营利的公益用地,有时只收取象征性地价。对那些经济效益不十分突出、但政府决定支持发展的行业与企业,也可免交地价或以低于市价的官方优惠价供地。至于香港政府自己的办公用地,则完全无偿。批租土地的方式,也是公开拍卖、招标或私下协议并举。这些“灵活性”如何掌控,完全由政府凭所有者身份来决定,仅受香港政制的约束。

  最为特别的地方,是香港之官地,即便已经批租给公司或个人,且在约定租期之内,但只要官家“为了公共利益”,便可以“收回”。为此,香港法律专门有《收回土地条例》,规定因卫生欠佳、不适合人居住或危害健康、或为军事利用以及“为行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途”,政府就可以把官地“收回作公共用途(Resumption for a public purpose)”。

  政府收回官地,要给以“公正的补偿”。原租用业主有异议,也可要求独立的“土地审裁处”裁决。但拒绝迁出者,政府可以“占用官地”的罪名起诉、强制执行。就是从此扇窗口看进去,我才对用“合约理论”处理政府题材,从根本上怀疑。

  这样,官地公有,所有权不买卖、不出租,但政府可批租收益,并以最终所有者的身份主导土地利用契约的订立和执行,就构成了香港地制的主要特色。十年前我的评论说,这是“资本主义的一个例外”,当不为过。也正因为是个例外,所以才与内地的体制一拍即合。这里被高度市场化了的,仅仅是土地的使用权,至于土地的国家所有权,连同政府主导土地利用的控制权,岿然不动。

  很明白,这样引进的港式土地批租制,不会损害内地的“社会主义土地公有制”。由于法律禁止所有权层面的买卖、出租和转让,所以土地公有制没有变,也永远不会变。新的变化只发生在使用权层面,且定下转让的年期,在期内政府也可视需要“收回”(内地叫“征用”)土地,到期更可以“收回土地连同其上盖”!仅此变化,政府就可以坐收土地出让金,筹得大笔公共资本。这样的好事,何乐而不为?

  引进容易,效果立见。不过,这一套是不是“有百利而无一害”?也不尽然。十年前我看到的,是下面这一点:

  “不料政府当‘地主’,也可以别出心裁。为了获得更多一点财政收入,香港政府特意控制土地的供应数量,旨在‘少批多得’。香港政府常常‘规划’出一块土地,因为市场竞价‘不理想’而收回,待来日再批。看到被当地人称为‘石屎森林’的摩天大楼自天而降,你可不要以为香港的土地资源已经耗尽。事实上,港九岛上未开发的土地还有70%强!

  “如此一来,我们东方之珠的地价就在全球称王。是的,香港的税法简明而所得税率很低,连弗里德曼都说过值得美国学习。但是,香港政府通过土地批租而征得的‘暗税’,在资本主义经济里举世无双。香港要不是具有区域性的市场经济制度(特别是金融制度)的竞争优势,那样天价的土地市场无论如何是撑不住的。”

  十年来,除了地价房价蒸蒸日上,香港经济究竟还有多大的看头?数来数去,还是那几位老辈地产商在那里引领潮流,但见前浪、不见后浪。制造业早就移师内地去了,本地的“数码革命”,出不来苹果也出不来三星,最后能熟门熟路造就的,还是一座座地产之“城”。

  香港土地模式席卷内地,“土地财政”外加“土地金融”,威不可挡。但是花团锦簇的繁荣之下,也露出事情还有另外的一面。公有土地在政府主导下批租筹资,既然“两地一制”,那么经济逻辑也一致,引发的后果也相似。所幸内地比香港大了好几千倍,港式土地方面的病灶由沿海转到内地,“发作时间”看来比较漫长。

  不幸之处也有的:国家幅员辽阔,多级政府体系庞大,法制又薄弱,巨大的土地利益包围政权、腐蚀官员,防不胜防。君不见,十年来几乎所有的腐败大案,皆与土地有关?为反腐防腐,土地管制要搞到叠床架屋,土地政策更是变化多端,这在“原产地”香港,反倒不多见。

  • 文章原刊于2012年9月24日《经济观察报》

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