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中国社科院专家:统账结合的社保制度应该改了

2013年07月06日17:35     智库商学院     阅读量:

郑秉文,中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长﹔中国社科院世界社会保障中心主任﹔中国社科院研究生院教授,博士生导师。

1995年至2000年在中国社会科学院研究生院先后任培训中心主任、题库考试中心主任、院长助理、副院长,2000年至2004年任中国社会科学院欧洲研究所党委副书记、副所长。

主要研究领域包括:西方经济学,市场失灵(M arket Failures),福利国家,社会保障制度比较,社保基金投资和企业年金等。

                                    

中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第234期日前召开。论坛特邀专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文发表了题为“中国社会保障制度改革的瓶颈与出路”的主题演讲。郑秉文说,当前全世界的社会保障制度都在改革,10年来中国的社保制度建设虽然取得了惊人的成绩,但是也存在着不重视长期制度建设、资产增值保值等诸多问题,中国现行的统账结合的社保制度迫切需要改革,过渡性的制度设计是名义账户制(NDC)。

全世界的社会保障制度都在改革

当走到了河中央,往后走不太可能,往前走石头又摸不着,那就只能思索,这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

“全世界的社会保障制度都在改革,没有不改革的社会保障制度。为什么?”郑秉文以此作为开头。

他说,不久前撒切尔夫人去世了,撒切尔夫人领导英国,里根领导美国,他们分别是在1979年、1981年上台的,这两个保守主义政治家掀起了资本主义的改革。这个改革波及到很多领域,在社会保障领域,他们进行了广泛的严厉的瘦身,因为社会保障制度在上个世纪80年代初的时候越来越不适应资本主义的发展了。一方面,1973年第一次世界金融危机以来,资本主义财政陷入了空前的危机。另一方面,资本主义国家上个世纪80年代、90年代的时候,意识到战后的1946年到1950年左右有一个婴儿潮,这个婴儿潮将要在2010年的时候进入到退休年龄,也就是说赡养率要变了,现收现付的制度面对老龄化是不可持续的。

为了应对这一问题,资本主义国家进行了制度创新。在上个世纪80年代之前,全球的社会保障制度只有一个现收现付模式,当时社保制度已经诞生100年了,在100年的当口上又出现了一个新的模式,一个崭新的制度创新— ——积累制。现收现付是说,工作的一代缴费养活退休的一代﹔积累制则是自己养活自己,通过个人账户这个载体。积累制诞生于1981年的智利,随后风行于拉美国家,拉美国家纷纷改革,一多半都采取这种模式,随后这种模式风靡全球。

1981年智利改革起源于皮诺切特。他用独裁强硬的手段建立起一整套现代的自由市场制度。这个成功包含着一个社会保障制度的创新,它的意义是非凡的,影响是深远的,从此以后在养老金经济学里面出现了一整套崭新的概念,与传统的现收现付的研究形成了一种对立。

目前介于这两个端点之间的混合型模式还有三种,一种是名义账户制(NDC),一种是德国模式的积分制,再就是中国的统账结合制。

实施NDC的有7个国家,有好的有坏的,最好的是瑞典﹔德国基本上是唯一实施积分制的国家,还有一些国家实行的是小范围的积分制﹔统账结合制只有中国一家。这个制度创新,当时的初衷是良好的,愿望是充满了远景的,但是目前来看困难也是非常巨大的,在中国还没有什么比较明晰的一个改革路径,甚至没有时间表。一个典型的表现是,2000年国务院第42号文就要求在辽宁试点完善城镇社会保障体系,到2013年试点的范围扩大到了13个省份,但是不理想,还得试,什么时候试完,资金从哪里来,需要多少资金,都没有定论。

中国现在处在这样一个阶段,面对一个崭新的制度,只能摸着石头一步一步往前走。但是当走到了河中央,往后走不太可能,往前走石头又摸不着,那就只能思索,这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

无可置疑,过去10年中国在社会保障方面取得了惊人的成绩。最根本的数据有两个:

一个是覆盖率,非洲是30%,发达国家几乎都是100%。过去10年中国覆盖率的扩大是毋庸置疑的,这依靠的是中国举国动员性体制这么一个体制优势。10年以前,中国有基本养老保险的人口在8200万左右,最新的数据是2011年底的,2012年的数据不全,覆盖了2.8亿人﹔农村新农保在2002年的时候是5500万人,到2011年底是3.2亿人﹔城镇医疗2002年不到一个亿,现在是4 .7亿人﹔失业保险当年400多万人,现在是1.4亿人﹔工伤保险当年4000多万人,现在是1亿人。

第二个是基金的可持续性。这个方法不是那么太科学,未必说积累的越多越好,但是毕竟是一个指标。10年之前基本养老基金才1500亿元,10年之后有2万亿元﹔10年之前社保基金合计才2000多亿元,占GDP的比重是2.2%,10年之后合计3万亿元,占GDP的比重超过了6%。

我国社保制度存在六个方面的问题

社会保障制度的改革现在已经到了紧迫的关头,需要唤醒以前的改革意识、忧患意识,使国家、国民能够居安思危。

然而,中国在社会保障方面存在问题也是毋庸置疑的,主要出现在六个方面。有些是制度上的缺陷,有的是操作上的缺陷,有的是流程上的缺陷。

第一个方面,重当期支付,轻长期制度建设。

15年前,忧患意识、进取意识、奋斗意识充斥在各个方面,充斥在文件里面。现在完全是两回事。所以改革现在已经到了紧迫的关头,需要唤醒以前的改革意识、忧患意识,使国家、国民能够居安思危。

举一些例子,替代率是养老金水平占退休前一年工资收入的百分比,当初设计的是58.5%,可是在制度运行中从来没有实行过58.5%,最开始是将近90%,滑到现在是45%左右。

虽然中国的社会保障制度是统账结合式的,但是由于此前账户上基本是空的,目前基本上可以把这个制度看成是现收现付式的。

现收现付制度涉及的参数主要有三个,一个是缴费率,一个是赡养率,一个是替代率。个人缴费8%, 单位缴费20%,合计28%。制度设计里面是三个人养一个,三个人拿出工资的28%给一个人花,那么退休的人获得的比例大约是在80%-90%之间。但是在实际执行中,基本上低于一半。这说明很多环节的参数都存在问题,制度滴漏情况非常严峻,导致数额碰不上。

一个原因是法定名义费率很高,实际执行的费率低。一些发达地区如珠三角的几个城市为了吸引外资、提高企业的竞争力,公开发文只收大约一半的钱,但是它们的财务可持续性仍是最好的,因为全国20%的流动人口都集中在那里,这些年轻的农民工只在当地缴费做贡献,退休都回家了。第二个原因是费基很低,许多人实际上每月挣6000元,缴费的时候缩到3000-4000元,一下子费率变相降低一半左右。第三个原因,中国社会平均工资增长率非常高,超过了10%,但是社保的缴费基数是按照上一年平均收入的基数来算的,这就又少了一块。第四,正规部门缴费雇主是20%,雇员是8%,加起来是28%,可是非正规部门灵活就业人员他的缴费就是个人缴20%。现在正规部门已经基本上实现了社保覆盖,所有新加进来的都来自非正规部门,多进来一个就多稀释一分人均基数。

中国社保几乎所有的数据都碰不上,根本原因就是制度设计粗犷。这个问题比较大,恐怕在较长时期内都难以解决。参数碰不上,是制度长期建设的一个大忌。

其实上面四个方面都不是不能解决。最简单的,不用上一年度的社会平均工资,改用当年的,就可以减少一部分遗漏。费基小的问题也可以通过加强管理,执法部门严格处罚等方法避免。企业工资总额和从企业收到的社保费的差距是可以计算出来的,加大处罚力度就可能让这些参数严格起来。

第二个方面,重融资补贴,轻投资增值保值。

郑秉文说,这也是一个重要的问题。但是在一般人的在观念上恐怕不太一样,他们认为社会保险制度应该而且必须由国家财政补贴,欧洲几乎所有的国家都是这样。然而事实是,美国从1935年建立社会保障法到现在70多年来没有用财政补贴过1美元,而且现在美国的社会保障基金有27000亿美元的余额。为什么不向这种制度学习,而向法国希腊这种国家学习。

郑秉文说,重补贴的思路是不对的,社会保险本质上跟商业保险是一样的,所以它的原则、原理、运行也都应该跟保险制度一样。一个国家有缴费性制度和非缴费性制度,缴费性制度是社会保险,非缴费性制度是社会福利。如果社会福利和社会保险制度边界不清,社会保险制度里面有大量的财富支付,社会福利制度里面财富转移支付不足,那么制度就面临混乱的危险,这样就可能导致希腊现象的重演。不要过多强调让社会保险制度执行社会正义、社会公平的功能,它的第一职能是要能够可持续,否则变成无底洞,变成财政的包袱,就什么功能都没有了。

美国的低保制度覆盖2700万人,它的社会保险制度则要面对本国所有的工薪阶层,是一种有限的、有偿的、收入和缴费挂钩的保障,这两个制度执行的功能并不一样。所以就中国来讲,现在应该调整社会保险制度与国家财政关系的思路,放弃部门利益,坚持制度建设的长期利益。另外一方面,中国的社保基金呼吁到了财政补贴,有了很大的余额,投资体制改革却没有重视,导致现在每天一挣眼睛就亏很多钱。一季度结束的时候,中国的社会保险基金有3万多亿元,收益率不到2%,2月份的居民消费物价指数(C PI)却超过了3%,这意味着每天社保基金都面临着巨大的损失。所以重补贴轻投资这样的行为现在已经到了应该更正的时候了。


第三个方面,重国家干预,轻发挥市场作用。

国家干预和市场机制,或者说政府和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设中。22年之前规定,中国建立的是多层次的社会保障制度,第一支柱是国家办的基本保险制度,第二支柱是企业办的,第三支柱是商业性的保险公司办的。美国也是这样,这被叫做板凳的三条腿。然而实际操作中是,一直到今天,中国重视的都只是第一支柱,国家办的那一块,轻视了市场的那一块。所有的压力都是在第一支柱上,基本养老保险的替代率在中国如果是50%,企业年金替代率几乎没有。

从比重来看,全球平均第二支柱资产占GDP的比重将近40%,第一支柱不到10%﹔OECD国家更高,第二支柱的资产占GDP比重是80%,第一支柱占15% 。中国是一条腿长一条腿短,长的这条腿是3.2倍,短的那条腿可以忽略不计。

建立第二支柱是一个双赢,一方面它会减轻国家负担,另外一方面会提高民众的收入预期,有利于扩大消费,促进增长方式的转型。比如大病保险,一个家庭成员得了大病,尽管第一支柱给报销很多,但是有很多药很多病的报销比例都不是很理想。只要得了大病,几年以后这个家就可能瘫痪了。这就需要第二支柱———企业补充医疗保险大踏步的发展和前进。有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题,这个问题既是福利问题、扶植问题,也是经济转型的重大问题。

第四个方面,重私人部门,轻机关事业单位。

重私人部门指的是,中国所有的福利制度目前都是围绕企业来做的,社保制度建设发起也是从国企制度改革开始的。

公共部门的改革是很落后的。我们现在面临着三个台阶,第一个台阶公务员,小口径是600多万人,大口径是将近1000多万人,没有进入到当前的序列里来。它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位的人员里边,这一部分人员占1/3。第三个台阶大约有2000万人,他们在上个世纪90年代中期参加了社保制度改革,缴费参加了改革,可是改革以后突然发现养老金的水平降低了很多,如果一旦让他们拿养老金的水平就会形成事业单位的分裂,形成社会的分裂,于是就没有让这些事业单位人员去拿企业的养老金。于是,尽管他们已经把钱交了,但只是形成了一个半路状态,拿到的养老金和没有改的时候还是一样的。

这么多年来这三个台阶一直存在,试点也没有真正启动。把社保制度分成三六九等只会导致制度碎片化状况更为严峻。

第五个方面,重非缴费型制度,轻缴费型制度。

缴费型是五险,非缴费型制度很多,目前来看支出最大的是低保。

第六个方面,重制度不断累加,轻制度难点攻关。

经历了多年的论证,社会保险法最后终于通过了。但是在制定社会保险法过程中有几件事没有跃过去,其中一件是征缴体制。因为争执不下,1999年出台了一个社会保险费征缴条例,规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择,或是地税部门,或是社保经办部门,于是留下了祸根。全世界除了中国没有一个国家由两个单位来征缴社会保险费。还有一个难点是空账,截至到2011年底,记账额是2.5万亿元,其中空账2 .2万亿元,做实的账户只有2703亿元。

要突破社保制度改革的三大瓶颈

统账结合的制度应该改了,过渡性的制度设计是NDC,NDC制度是目前能看得到的最好的过渡期办法。

存在问题就需要改革,在郑秉文看来,当前中国社保制度改革的瓶颈有三个方面,一个是制度的公平性,一个是制度的便携性,一个是制度的可持续性。

制度的公平性体现在两个领域,一个是横向的领域,一个是纵向的领域。横向领域是不同人的制度设计是不一样的,大制度有城乡两个,小制度还有几个,比如刚说的公务员、事业单位的区别等。沿海地区还有好多小制度,尤其在长三角地区。纵向的领域是,保险制度的功能是烫平人的收入,那么应该是越老收入越多,还是越年轻收入越多,中国没有这个理念。

为了适应人口的流动性,社保制度应该有很好的便携性。在美国,不管在哪个州工作,收费的都是联邦政府,地方政府是替联邦政府收。在中国不是, 在北京打工交钱到北京政府,到上海,上海政府不承认,于是出来很多官司。

第三是可持续性,中国地区之间失衡情况非常严峻。31个省加上新疆建设兵团是32个统筹单位,有一半当期的收入不能抵上当期的养老金支付,于是得转移支付,财政给补贴。另外一半省当期的收入大于支出,像广东就每年多出3000亿到4000亿元,但是由于不能把北京的钱拿到宁夏去用,多了也白多,结果社保的可持续性产生了问题。

出路可以从两个层次来说。现在最急迫的问题在于统筹层次太低,提高统筹难度有两个:一个是人为的,政府不愿意提高,提高到哪一层哪一层责任大﹔还有一个是道德风险导致逆向选择,逆向选择导致制度失效。

相对不那么急迫的还有一个问题,就是要重新认识统账结合制度。要评估统账结合的制度是不是走到头了,要是的话就要重新回到案头设计上来,出台改革方案。郑秉文说,我认为统账结合的制度应该改了,过渡性的制度设计是NDC,也就是目前瑞典等7个国家实行的制度。

在郑秉文看来,NDC制度是目前能看得到的最好的过渡期办法,过渡期多长要视情况而定。这个制度的第一的好处是可以避免天文数字的转型成本﹔第二个,可以避开落后的投资体制﹔第三个,可以实现当初的目标设计,就是加强多缴多得的激励,就跟在银行存钱一样,多存多取,少存少取﹔还有第四个好处,就是制度的透明性非常好。

问与答

问:我们现在养老保险账户里的钱,它的责任主体是谁,谁该为它的保值增值或者贬值负责?

郑秉文:最终负责任的是立法,也就是这个制度的举办人,肯定责任不在账户持有人。账户的资产是持有人的,它贬值是这个制度最大的缺陷。所以对这个制度改革是非常急迫的。

我个人认为中国的五险制度设计都存在一些问题。第一个问题瞄准目标群体不准确,进来的未必是需要的,需要的未必能进来。举一个例子,本人上失业保险,本人工作于典型的国务院直属事业单位,中国社科院的人能失业吗,但你必须得上这个保险。真正需要失业保险的群体却有些人不能上。第二个问题,支付。由于瞄准率很差,于是支付就带来问题了,这就没法说了。第三个问题,我们每一项制度的功能和管理体制都还没有理顺,有部门利益的现象在里面。

问:我老家是河南农村的,在农村存在一个乡镇上把低保名额直接卖出去的问题,您怎么看?

郑秉文:搞研究的人都知道,这种情况在国外也有,叫福利欺诈。这种情况中国有两类,一类是福利欺诈,还有一类是公然挑战法律,就是犯法。犯法就不说了,绳之以法就完了。关于福利欺诈,有制度设计的问题,但是还有一个问题我想大家都忽视了。这么多年来,全国的福利保险制度翻番地涨,但是经办队伍还是那么多人,并且不规范,管理跟不上,有点像高铁。这个队伍的末端是社保站,里面有社会工作人员,还有临时工,大学生实习生,情况非常复杂,给的钱也非常少,于是出现了管理不善的问题,利益输送的现象。我曾经有这样一个主张,不要把全国的经办体系看成事业单位,经费完全来自于财政,还得要名额。我个人认为既然收费这么多,管理就应该进入成本。队伍建设应该根据需要的人均负荷比来有弹性地增长。这样还可以吸纳大学生就业。

问:英国一个女子,她有三个孩子,从政府拿到的低保收入比工作的收入还要高,社会保障制度怎么样防止这种现象。您怎么看?

郑秉文:这个还是福利欺诈的问题,第一是福利欺诈,第二是避免福利陷阱。两方面的手段,一方面是加强管理,我在英国坐火车,看到有海报讲福利欺诈可以举报,举报之后可以获得多少钱的奖励。国外有这方面的手段,加强管理。还有一方面的原因,就是说整个福利制度的设计,应该有一个顶层设计。每一项福利之间不要互相矛盾,每一项福利之间它的福利水平和替代率之间要相互配合,如果不配合的话就会形成一个福利陷阱,久而久之变成一种文化。

失业在欧洲就是一种文化,搞经济学的都知道这个词,叫隐含合同。隐含合同的本质就是,工会要求的工资定价水平不是随着经济的景气的调整而调整的,而是有一个恒定参数,好的时候不要最高的、坏的时候也不要最低的,而且不能把我辞掉。于是在公共汽车上的永远在公共汽车上,在公共汽车下面的人永远失业。隐含合同让这个群体绝望了,于是这个群体变成一个利益集团,跟政府抗争,要最好的条件,因为是你们抛弃了我,所以你必须得养活我,工作的人必须提高劳动生产率,拿出利润养活我。于是就成为一种文化,这是社会分裂的根本原因。

这个制度不利于改革,希腊能改革吗,我不相信。即使国家破产了和希腊人有什么关系,不管谁上台,他们依然会上街,对游行的人来讲这种行为也是理性的利益最大化的。中国目前也处在这样一个关键的时代,文化逐渐形成,也面临着我们要形成一个什么样的文化的问题。


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