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熊伟 诸大建:以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践

2017年12月26日16:26     智库商学院     阅读量:

  政府和社会资本合作模式(PPP模式)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管,以保证公共利益最大化。[1] PPP模式的实施形式有很多种,常见的有建设—运营—移交(BOT)、设计—建设—融资—运营(DBFO)、移交—运营—移交(TOT)和私营部门发起(PFI)等。主要应用于高速公路、城市污水处理、发电站、轨道交通、保障性住房、城镇化、医院、养老、水利和环保等行业。2014年以来我国掀起一股PPP热潮,发改委和财政部共批复了16万亿的PPP项目,成为我国目前经济体制改革的突破口。

  PPP模式的兴起已经有30多年的历史,英国最早在社会服务领域应用PPP模式,并在一定程度上提高了公共服务的供给效率。例如,英国财政部比较了政府直接提供的公共产品与PFI模式下私营部门提供的公共产品,发现PFI模式下的成本更低,供给时间更及时,因此实现了“物有所值”。[2] 但是,在大部分的发展中国家,应用PPP模式最直接的动力来自于解决地方政府的融资需求,而非提高公共产品和服务的供给效率。例如目前中国的PPP的热潮,起源于国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,限制了地方政府的融资平台。面对巨大的城镇化需求,地方政府迫切地需要引入社会资本,参与公共基础设施建设与基本社会服务的提供。

  但是,由于社会资本的逐利性,应用PPP模式也会造成一系列的问题。例如,大量举债进行过度的、无效率的基础设施建设;私营部门偏好营利性项目,忽视公益性项目;私营部门重视施工利润,忽视运营维护效益,从而产生短视行为;私营部门收取高额票价,从而造成公共服务覆盖面窄以及不公平的现象;私营部门为了降低成本而降低公共产品和服务的质量,从而对公共利益造成巨大损害;私营部门将投资集中在能带来经济回报的设施,忽视了对环境保护、员工安全与福利、社会责任等方面的投入。[3] 为了实现经济、社会与环境的可持续发展,迫切需要用可持续发展的理念对PPP模式进行深层次的思考。

  自20世纪70年代首次提出以来,可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理。[4] 其强调经济、社会和环境的协调发展,要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡。PPP模式的源起,是在发展过程中,由公共部门主导的供给无法满足日益增长的社会大众对公共产品和服务的需求所致。通过引入社会资本,推动多方合作供给公共产品和服务,为可持续发展在治理层面提供了新的思路。

  本文从可持续发展的高度,将PPP模式的演化过程分为三个阶段:以填补公共财政预算缺口为主要目的的PPP 1.0阶段,全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的PPP 2.0阶段,以及实现经济、社会和环境可持续发展的PPP 3.0阶段。运用可持续发展理论,从对象—主体—过程三个视角详细介绍了PPP模式3.0,并且应用于实际案例进行分析。这不仅为完善PPP模式的理论体系提供了更深层次的依据,对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国具有重要的现实意义。

  一、PPP模式3.0的一个理论框架

  PPP模式1.0版本以填补公共财政预算缺口为主要目的,通过设计合理的PPP操作机制,吸引社会资本参与提供公共基础设施与社会服务,从而减少政府的财政压力。从国际上推行PPP模式的经验来看,大部分的发展中国家和地区目前都处于这一阶段,例如中国、印度和拉丁美洲在推行城镇化建设中大量应用的PPP模式。从文献研究来看,该阶段的研究主要集中在建筑经济与管理领域,重点是如何设计PPP模式的操作机制。主要包含:

  (1)风险管理,包括风险识别、风险评估、风险分担、风险应对等;[5]

   (2)采购管理,包括财务可行性、物有所值、特许经营期限、政府担保、定价机制和招投标等;[6]

  (3)履约管理,包括运营维护绩效、利益相关者、超额利润分配、再谈判和提前终止等。[7]

  PPP模式2.0版本以提高公共产品供给效率为主要目的,通过优化PPP模式的操作机制,提高参与方的激励水平,从而降低公共产品和服务的供给成本,并提高产品和服务的质量。目前,发达国家应用PPP模式大多是出于这一目的,例如英国、荷兰、丹麦在提供社会服务时,鼓励使用PFI和DBFO等模式。许多学者利用经济学的理论和方法,如不完全契约理论、交易成本经济学、委托代理理论等,研究不同制度设计对参与方的激励水平的影响。主要包含:

  (1)比较PPP模式和传统模式的效率,从而决定最优的公共产品供给方式;[8]

  (2)对PPP合同设计进行优化,包括合同范围、招标方式、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止等;[9]

  (3)PPP相关的规制设计,包括信息披露、公众参与、问责、预防腐败等。[10]

  PPP模式3.0版本以实现可持续发展为主要目的,通过对经济—社会—环境的多目标综合考量来改造PPP模式的操作机制,一方面吸引社会资本解决地方融资需求,另一方面纳入了社会与环境的因素,克服引入私营部门带来的各种题。2016年,联合国欧洲经济委员会推出了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作(PPPs)善治指导原则(草案)》,将PPP模式作为实现人类社会可持续发展目标的重要段,在世界范围内进行推广。但是关于PPP模式与可持续发展已有的研究较少,主要集中在建立PPP项目的可持续性评估指标体系,[11] 关于如何将可持续发展的理念整合进PPP模式已有的操作机制,还需要进行大量的研究工作。[3]

  PPP模式的演化路径如图1所示:

  PPP 3.0并不是由PPP 1.0直线单向演化而成,而是由PPP 1.0和PPP 2.0双向演化而成。这是因为PPP 3.0并不是简单地在PPP 2.0的基础上加上社会与环境维度,而是需要在PPP 1.0的融资需求与PPP 2.0的经济效率之间作权衡取舍。在“代际公平”的原则下,如果要满足后代人对公共产品和服务的需求,基础设施建设就必须提前投入。这种投入与产出在时间上的错位,导致融资需求成为实现可持续发展的重大难题。适当牺牲经济效率来满足融资需求就成为必然,这也为目前发展中国家大力推行的以融资为目的的PPP模式提供了理论支持。但是,PPP 3.0强调,只有考虑经济、社会、环境协调发展的PPP模式才能实现“代际公平”。接下来本文将从对象—主体—过程三个视角对PPP 3.0展开分析。

  1. 对象视角

  由于PPP模式1.0和2.0都是只强调经济维度,这将会造成政府和私营部门忽视公共基础设施项目带来的社会与环境影响。PPP模式3.0强调对经济、社会和环境三个维度进行整合,吸引社会资本,满足公众需求,并且考虑环境承载力。

  经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报。“长期”是指社会资本要有效地整合建设阶段与运营维护阶段,从而降低全寿命周期成本,避免承包商只重视短期的施工利润而忽略长期的运营维护效率。“稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可,从而出现政府违约的现象。目前实践中,通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施,都能有效避免此类风险。“合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本,另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性,项目初期很难做出准确的财务评估,因此要求有动态的调节机制,用来分配超额利润和救济亏损的项目。

  社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须满足产出标准的要求。通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力,甚至不惜降低产品和服务的质量。“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力。PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化,但是由于公共产品的外部性,需要设定较低的价格以实现社会效益最大化。“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群,这是因为PPP模式下社会资本方会选择性地投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群,从而忽视了社会公平。

  环境可持续是指PPP项目要改善对城市资源、环境、居民生活的影响。PPP项目需要提高对城市资源的利用率,例如土地、淡水、绿化等资源;同时,需要减少对城市环境的影响,例如空气污染、水污染、噪音污染、交通拥堵等;此外,PPP项目需要改善对城市居民生活的影响,例如促进就业、改善员工福利和公众健康等。在我国PPP模式实施中,由于忽视对环境的关注,导致一些项目产生了非常严重的后果。例如汇津中国(长春)污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷,导致数百万吨污水直接排入松花江;兰州威立雅水务水污染事件,导致兰州主城区四区居民生活用水停供4天。由于PPP项目对环境的影响属于外部性的内容,政府要设定合理的机制将外部性内部化,激励企业为改善环境做出努力。

  2. 主体视角

  关于可持续发展与治理的研究表明,单纯依靠企业或者政府,都不可能实现可持续发展。合作治理(cooperative governance)和共同治理(metagovernance)被认为是实现可持续发展的最优制度,因为政府、私营部门和公众都能各自发挥优势,并且形成三方制衡机制。PPP模式作为在基础设施领域合作治理的具体形式,也将成为推动可持续发展的必然选择。具体原因如下:

  首先,相对于传统模式,PPP模式3.0下企业可以充分发挥创新性。创新是促进可持续发展最重要的动力,而创新最容易通过私营部门来实现。无论是技术的创新还是商业模式的创新,都需要对实施者提供巨大的经济激励,而体制内是无法提供这种激励的。在公共服务领域,私营部门的创新性正在变革传统的供给模式,使得可持续发展日益变得可能。例如基于共享经济理论的摩拜单车,大大提高了传统上由政府提供公共单车的效率,私营企业在技术与商业模式上的创新,将原来需要政府补贴才能提供的公共服务变成了具有良好盈利性的产业。以公共交通为导向的开发(TOD)作为一种基于可持续发展的城市规划理念已经提出二十多年,但最终只有在私营部门的主导下,才发展成为可以自负盈亏的商业模式(如港铁模式)并逐渐得到推广。因此,实现可持续发展,必须要在PPP模式下找到可供推广的创新点,特别是通过对有限资源的更高效率利用从而实现商业成功。

  其次,相对于私有化,PPP模式3.0下政府可以保证“代际公平”与“代内公平”。私营部门关注经济效益,而可持续发展的“代际公平”原则强调经济、社会、环境的协调发展,因此需要政府的规制与监管。政府可以通过合理的规划,以强制性的惩罚措施为辅助,将经济、社会、环境外部性纳入企业成本函数,使外部性内部化。例如在TOD模式下,土地资源纳入了企业的成本函数,大大激励了企业提高土地资源利用率的积极性。另外,由于私营部门的参与会导致不公平的现象出现,政府需要保证公共产品与服务供给的“代内公平”。例如私营部门偏好于收取高额票价,政府可以规定用影子价格进行定价,再通过政府补贴使企业实现财务上的盈利性。

  再次,PPP模式3.0下的公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况。可持续发展要求极大地提高公众在公共事务中的知情权与参与权,从而更好地保护公众利益,社交网络等现代信息技术也让这一要求成为现实。公众可以有效监督私营部门提供公共服务的质量,例如兰州自来水苯超标事件;公众可以干预政府错误的投资决策,例如厦门PX项目事件;公众可以直接参与公共产品的提供,例如在城郊与农村,供水服务投资分散且回报率低,私营企业通常不愿意投资,由当地居民自营的小型供水设施能有效弥补这一公共服务的缺位。但是公众的知情权与参与权需要有效的引导与组织,避免造成负面效果。近期出台的《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》,就是为了解决这一问题。

  最后,PPP模式3.0下政府—企业—公众形成三方制衡机制。如上所述,由任何单独的一方来承担公共产品/服务的供给,都不可能实现可持续发展。PPP模式3.0下强调三方的共同参与、互相制衡,如图2所示。政府需要制定PPP相关的法律、法规来规范PPP项目的运作,例如PPP采购流程、项目审批、定价管理等;企业需要与政府签订详尽的PPP合同,以约束政府的行为,例如政府干预、政府支付、风险分担等;企业通常可以享有特许经营的权利为社会公众提供产品/服务,例如大部分基础设施项目与社会服务都是基于特许经营与天然垄断性;公众可以监督企业的产品/服务质量,要求企业必须提供优质、便利的公共产品/服务;政府需要在私营部门提供公共产品/服务时所忽视的领域发挥作用,例如通过政府补贴(可以补贴给企业,也可以直接补贴给公众),让低收入阶层和欠发达地区的公众也能享受到公共服务;如果政府没有照顾到公平,公众享有对政府投诉的权利,例如垃圾焚烧PPP项目中最近频繁出现的“邻避运动”就是公众投诉的一种表现形式。

  3. 过程视角

  PPP模式为可持续发展解决了融资需求,提供了制度优势。但是,目前我国PPP模式的实施现状仍然处于1.0和2.0阶段,从而出现了很多问题。PPP模式3.0针对这些问题相应地提出了对策。

  当代人所做的投资是否物有所值(Value for Money,VFM)?VFM是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。[12] 在不同的发展时期,PPP模式物有所值的内涵不同。PPP 1.0版本下,由于政府是以引进社会资本为目的,因此强调资本的可获得性而非物有所值。在PPP 2.0版本下,物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业,并非所有的行业都适用,因此滥用PPP模式并不能实现物有所值。在PPP 3.0版本下,物有所值主要强调经济、社会、环境的协调发展。例如英国PFI模式下基于经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)(即“3E”)提出的物有所值评估体系,在一定程度上体现了可持续发展的理念。目前我国财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率,因此属于PPP 2.0版本下的物有所值评估体系,但由于我国当前的PPP实践仍然处于1.0版本,该指引并未得到有效实施。

  当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力?基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资之外,后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加,并且数额巨大(通常20~30年的运营维护成本要高于初期建设成本)。短时间内上马巨量项目,并且大量透支未来地方政府的财政能力,将会使这些项目的运营维护面临巨大的困难。特别是当社会资本面临困境而需要财政支持或者政府回购时,财政资金的短缺将导致未来政府的解决途径非常之少。例如,拉丁美洲的PPP浪潮之后,因为地方政府财政能力有限,大量的PPP项目被迫破产。因此,PPP模式促进可持续发展,需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目财政可承受能力评估中得到落实。

  当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益?当代人作为后代人的代理人,极易存在道德风险。如果大量透支未来,仅仅是为了满足当下地方政府的政绩需求或者短期的经济增长,将会给后代人留下沉重的负担。因此,PPP模式下需要对实施的项目进行可持续性评估,包括对经济、社会、环境的长远影响进行评估。从其他国家PPP模式制度建设的经验来看,很多都将可持续性评估当成项目可行性研究的一部分,[11] 但是我国目前依然没有这一项制度。虽然在传统基础设施项目的可行性研究中有环境与社会评价的内容,但主要是从传统模式的视角在技术层面进行评估。由于PPP模式下治理机制发生了很大的变化,引入私营部门又会对项目的可持续性产生非常大的影响,[3] 因此需要有单独的评估体系。

  二、PPP模式3.0下的案例分析

  1. 案例介绍

  威尼斯是世界闻名的水上城市,全市河道、运河共计177条,靠401座各式桥梁把它们连接起来。威尼斯水道是城市的马路,市内没有汽车和自行车,船是市内唯一的交通工具,可以用作客运、货运和其他各种专业用途。但是随着每年超过2500万旅游人口的到来,繁忙的水上交通也导致了非常多的问题。例如,使用传统汽油与柴油引擎的船只导致空气、水和噪音污染,交通拥堵与安全问题涌现,传统的船只运营维护成本高,等等。因此威尼斯地方政府提出实施电动水面交通的提案。2013年,一家私营企业Electrosmartboats提出了用电动智能船只取代传统船只的商业方案,由于采购成本太高,被意大利研究部否决。但是,2014年意大利环保部通过一项“威尼斯人活动区域的可持续性再生PPP项目”,重新启动了电动智能船只的方案。

  该项目由政府提供50%~65%的资金,剩下的由社会资本方Recopero Sostenibile筹集。该PPP项目合同的关键内容有:

  (1)对威尼斯地区重要的战略性设施进行改造,例如码头建设与充电设备安装等,共投入资金约900万欧元;

  (2)政府在如下方面拥有行政干预的权利:能源效率、新能源的使用与存储、水质管理、可持续的交通等;

  (3)威尼斯澙湖的水上交通电动化改造(主要是为已有船只更换电动引擎,包括水面的士、货物驳船和垃圾收集船)以及电动船只分享计划,共投入资金约150万欧元。

  威尼斯电动船只分享计划(VEBS-Venice Electric Boat Sharing)类似于汽车分享服务,由卫星导航控制,无须驾驶执照。这些船只对船体、引擎、充电设施与停靠码头有非常高的要求,需要企业进行精细化的设计。运营商基于交通大数据,定期将船只投放于使用效率最高的区域。第一阶段有12个投放点,如果经营效益显著,在第二阶段将拓展7个投放点。VEBS的船只外形设计时尚,低碳环保,价格便宜,方便公众出行,推广使用后将会成为威尼斯水城的一大亮点。

  2. 案例讨论

  本案例中,政府通过PPP模式,在部分出资的情况下,推动了威尼斯城水面交通的可持续性改造。基于本文提出的对象—主体—过程的分析范式,可以对该项目进行如下分析:

  从对象视角来看,该项目有效地协调了经济、社会与环境三个维度。首先,该项目通过政府参与出资与实施电动船只分享计划,让社会资本有了长期、稳定和合理的利润。另外,通过完善基础设施建设,提供可分享的电动船只,改善水面交通,为社会公众提供了便利,扩大了威尼斯人的活动范围。其次,通过对所有船只的电动化改造,很好地解决了水质、噪音和大气污染等问题。智能化的电动船只也减少了交通事故。

  就主体视角而言,该项目充分发挥了参与各方的优势。社会资本通过在技术上的创新,能有效地控制更换电动引擎的成本;在分享电动船只计划中,通过商业模式与技术创新,很好地实现了盈利。政府在整个项目过程中享有一定的行政干预权,可以监督社会资本在能源效率、新能源的使用与存储、水质管理、可持续的交通等领域的努力。公众监督在更换引擎过程中发挥了很好的作用,船主的监督保证了引擎更换工作的质量。公众参与在分享电动船只计划中也起到了至关重要的作用。

  从过程视角来看,该项目解决了政府在公共治理中的诸多问题。PPP模式让经济上不可行的Electrosmartboats方案变得可行,为威尼斯城可持续发展的水面交通提供了融资渠道。整个PPP项目中除了政府在初期的资金投入,后期完全依靠社会资本的经营性收入自负盈亏,因此没有增加政府的隐形债务。该项目为当地居民改善了关键的基础设施,全面实现水面交通电动化,并且引入了分享电动船只计划,因此对威尼斯人的交通方式进行了全面的可持续性改造。通过PPP模式3.0的有效应用,既改善了当代威尼斯人的生活,也很好地考虑了后代威尼斯人的需求。

  三、结论

  PPP模式3.0版本将可持续发展理论作为基础,整合了PPP模式1.0版本的融资功能与2.0版本的效率优势,并且将社会与环境维度纳入了整个理论框架。基于对象—主体—过程三个维度的分析,可得出以下结论:

  首先,在发展中国家,适当牺牲经济效率,满足融资需求,有利于实现以“代际公平”为原则的可持续发展目标。但是,社会与环境维度必须成为PPP模式3.0下重要的决策因素。

  其次,PPP模式3.0下,为了吸引社会资本,需要给社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报;为了满足公众需求,需要给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务;考虑到环境承载力,需要改善对城市资源、环境、居民生活的影响。

  再次,相对于传统模式,PPP模式3.0下企业可以充分发挥创新性;相对于私有化,PPP模式3.0下政府可以保证“代际公平”与“代内公平”;PPP模式3.0下的公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况;PPP模式3.0下三方参与,互相制衡。

  最后,为了解决PPP模式1.0和2.0中出现的问题,PPP模式3.0需要以可持续发展理念重新构建VFM评估体系,严格控制政府在PPP项目中的支出义务,评估项目对经济、社会、环境的长远影响。

  目前看来,世界上很多国家应用PPP模式所处的阶段并不相同。发展中国家应用PPP模式大多处于1.0和2.0阶段,有一些发达国家出现了3.0阶段的案例。另外,即便在同一个国家,不同地区所处的阶段也不同。例如在中国,中西部地区应用PPP模式明显就是以解决融资需求为目的的1.0阶段,经济较发达的沿海地区有一些项目是以提高公共产品供给效率为目的2.0阶段,但是以可持续发展为目的的3.0阶段的典型案例还未出现。因此,未来的研究将会重点发掘此类典型项目,以推动PPP模式3.0在中国的应用。

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