教授观点 | 北大国发院林双林：精准扶贫提高农民基本养老金

　　我国从2009年开始给农村老人发放养老金，的确是件大好事。有研究表明，发放的养老金，对农村老人的生活状况改善发挥了作用。然而，目前农村老人养老金发放很少，远不足于维持基本的生活。政府现在强调精准扶贫，60岁以上的农民是最精准的贫困人群之一。应该增加农民养老金发放，让这一代农民体面地度过晚年。

　　一、农村老人养老金水平低

　　2009年国家规定，60岁及以上的农民，每人每月最低发放基础养老金55元。这些年来，基本养老金在上升，2018年达到88元。各省市自治区可自行增加。其中，一些省市发放的高于这个标准。例如，北京市达到710元，上海市930元，天津295元，广东148元，浙江省155元，江苏135元，西藏150元，青海175元，宁夏143元，内蒙古128元，福建山东118元；然而也有一些省市自治区发放的金额与标准相差不大，例如，山西、云南发放88元，四川93元，吉林103元。

　　目前的农村养老金发放太少。根据《中国人口和就业统计年鉴》的2016年抽样调查数据，在抽取的全国193,337位60岁以上老人中，农村有94,575人，占全国这个年龄段人口的48.9%；另外，农村60岁以上的老人占农村总人口的19.2%，老龄化相当严重。根据财政部社会保障司《关于2017年全国社会保险基金决算的说明》，2017年财政对城乡居民基本养老金补助为2,319.19亿元。

　　据官方统计，2017年我国城市人年均平均生活费用为24,445元（2,037元/月），农村平均生活费用为10,955元（913元/月）。每月一百多元的养老金，实在是杯水车薪。

　　二、过度依赖家庭的养老体系越来越难以维系

　　家庭养老体系正在弱化。依赖家庭养老是世界上最早的养老体系。中国自古强调，“养儿防老”，“多子多福”等等。父母养育儿女，积累财富给子女（主要是儿子）；子女孝敬赡养父母。这种养老体系深深地影响了中国人的价值观和中国文化，有道是，“百善孝为先”，“父母在不远游”等等。

　　目前，依靠子女养老的体系已经不可持续。几十年来，农村发生了很大变化。首先，农村老人基本上没有财产。农村土地属于集体所有，老人死后土地会重新划分给别人。老人留下的房子恐怕值不了几个钱，好一点的房子恐怕也是儿女参与盖成的，也不值多少钱，再加上也没有产权证。其次，子女没有能力赡养老人。一是子女少了，多年的计划生育，使孩子数量大大减少，有些家庭甚至只有一个。这种情况下，子女势单力薄，赡养父母负担沉重。二是子女外出打工，无法与父母在一起照顾父母，提供服务。三是子女收入少花费大。下一代要在城里买房结婚，供孩子上学，自己往往都顾不住自己。可见，单纯依靠子女养老的体系正在失去作用，社会养老势在必行。

　　西方国家，如德国，一百多年前就开始实行社会保障制度。在西方社会，如美国，法律上只有父母养育子女的责任，没有子女赡养父母的义务。当然，文化不同，经济发展阶段也不同，部分地由子女赡养父母的体系在我国将延续相当长的时间。我国城市养老社会化进展很大，目前政府提供的养老金已经能满足基本生活需要，有些人还有节余；子女一般为父母提供一些服务。农村养老社会化也应该逐步推进，政府应该为农民提供更多的养老金。

　　三、老年农民应该得到更多的养老金

　　那么，现在的农村老人应该由社会赡养吗？答案是肯定的。

　　第一，现在的老人，年轻时正处于中国的艰难困苦年代，在农村吃尽了苦。在没有农业机械的情况下，农民从事着繁重的体力劳动。在低下的劳动生产率下，他们年轻时劳动回报十分有限，往往吃不饱、穿不暖，居住条件很差。

　　第二，他们为国家发展做出了贡献。五十年代到七十年代，我国依靠农业支持工业发展。农民先要交公粮，即农业税；同时还有交纳购粮，即国家硬性向农民收购粮食，收购价格不到“黑市”价格的一半。这就是我们经常讲的“剪刀差”，压低农产品价格，抬高工业品价格。很多情况下，国家购粮不止一次，“一购”，“二购”，“忠字粮”，“战备粮”等等。所以，老一代农民为国家发展做出过重要贡献，国有企业的资产也应该有他们的一份。

　　第三，他们没有迁徙的自由。1958年，农村人口迁徙到城市，就已经被限制了。农民只能在农村，他们的子女也是农村人，农村户口。要进城，吃上商品粮，只有考上大专院校，参军并被提干，或者得到很少的工厂招工机会，这些都是极其困难的。城里的活再苦再累都比干农活强，可是农民没有自由进城的机会。政府鼓励大家扎根农村。因此，他们的困境在一定程度上是政府政策造成的。社会应该承担起赡养他们的责任。

　　农村老人很多现在还在地里干活，在家里帮儿女干活，干不动了，由子女赡养。子女推诿赡养老人的现象严重。媒体时有报道，子女为赡养老人打官司，虐待老人被判刑，等等。农村老人为生活所迫自杀的情况时有发生。据研究，农村老人自杀最主要的原因是生活困难和疾病的痛苦。研究也表明，农村人口预期寿命低于城镇。

　　四、提高农民养老金，缩小城乡养老金差别

　　城乡老人退休金差别很大。城市职工养老金大大高于农村老人。2016年，城市职工平均养老金约为2,805元，农村老人平均每月100多元，差别悬殊。城里退休老人有退休金，有值钱的房产，可以享受各种娱乐活动，可以到国内外旅游，而农村老人仍旧终日辛劳。

　　近年来，我国对城市职工养老保障极为重视，去年国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，规定中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构划转10%的企业国有股权，股权分红及运作收益专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。最近，又将社会保障费变为社会保障税，增大征管力度，并且提出平衡社会统筹账户收支的设想。这些都是很好的举措。然而，属于全民所有的国有资产也有农民一份，也应该部分地用来补充农民养老金。

　　增加农村基本养老金，财政能负担得起吗？上面已经提到，2017年财政对城乡居民基本养老金补助为2,319.19亿元。据财政部预算司的《2017年全国一般公共预算收入决算表》，2017年的财政总支出为168,630亿元。如果把农民养老金提高一倍，财政对城乡居民养老的补助就会增加到4,638.38亿元，这意味着财政支出需要增加2,319.19亿元，占当年财政收入的1.38%。财政部社会保障司的资料还显示，2017年财政对职工基本养老的补贴为4,955.13亿元，占总财政收入的2.9%。可见，增加农村养老补助的这笔支出，国家财政是拿得出来的。

　　给农村老人增加养老金，应该根据不同年龄设定不同标准。岁数越大，在计划经济下工作的时间越久，对国家的贡献越大，养老金增加也应该越多。

　　这几年，政府反复强调扶贫，也取得很大成就。老年农民应该是很精准的扶贫的对象，给他们增加养老金，不是锦上添花，而是雪中送炭。增加农民的养老金，解决农村老人生活困难问题，整个社会福利水平就会提高，因赡养老人引起的矛盾就会减少，我国贫富差别就会减小，社会就会更加和谐，社会文明程度就会进一步提高。

　　（原文刊于新华财经）

　　本文作者：林双林，北京大学国家发展研究院教授，北京大学中国公共财政研究中心主任。

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