同济大学教授观点 | 张小宁：警惕城市轨道交通建设过热

　　截至2017年上半年，中国内地已有31个城市开通运营城市轨道交通，运营总里程共3965公里，已有53个城市开工建设轨道交通。已有11个城市开通运营现代有轨电车，运营里程共233公里。已开工建设轨道交通的有53个城市,规划建设规模超过9000公里，在建规模约5770公里。

　　2017年底新增了厦门、贵阳两个开通运营轨道交通的城市，全年新增运营里程699公里。同年北京、上海的城市轨道交通双双突破600公里规模，这两个城市的城市轨道交通所分担的公共交通客运总量也都双双突破了50%，加上广州，内地已有3个城市的轨道交通承担公共交通客运比例超过了50%，说明城市轨道交通已真正成为城市交通的骨干力量。

　　在“十三五”期间，国家仍将城市轨道交通建设作为城市基础设施建设领域重点投资给予关注和支持。中国堪称世界第一大规模的城市轨道交通建设工地，而且中国的工程建设装备制造、运营管理已开始走出国门走向世界，开始参与相关国际标准的研究和制定工作。以国产化装备为主导的城市轨道交通装备制造体系和城市轨道交通产业在国际上已具有影响力。这些都说明城市轨道交通在城市发展中起到了重要作用。

　　这些都说明了城市轨道交通建设，尤其是地铁建设对于拉动经济增长，改善城市交通状况、特别是缓解特大城市交通拥挤起到了至关重要的作用。

　　但是，由于城市轨道交通建设投资具有成本高、收益低的特性，筹集资金将成为建设的难点。加大投资的同时，地方政府需要审视自身的地方财政，谨防融资风险。虽然投资对于地方的GDP增长很重要，但不能过头，不能走回过去强刺激的老路，要警惕地铁建设过热。

　　近年来，城市轨道交通建设，一路高歌猛进。从2016年地方两会期间，各省市亮出的数万亿基建投资清单来看，轨道交通投资占比也是最高。一方面，地方经济发展需要新的投资支撑，轨道交通，作为投资巨大的项目，是地方拉动GDP增长的重要路径，另外城市轨道交通的项目审批权不断下放，项目审批进度加快，项目前期工作节奏明显提速。

　　与此同时，轨道交通的高投入以及高运营成本，也给地方财力带来了负担。近几年一些城市以地铁运营亏损为缘由，晒亏损清单和涨票价。以北京为例 ，公开数据显示，2007-2013年，北京政府共计补贴北京地铁公司各类财政资金达221亿元，其中2013年财政补贴基本运营亏损26亿元，更新改造支出近20亿元。

　　中部省份，轨道交通运营投入占财政支出的比重比较大，目前内地各线路的运营模式不一，大家都在探路阶段，国内目前没有看到很成功的运营模式。中西部地区、人口密度低、财政困难的地方要量力而行，如果政府资金充裕还好，有些城市大笔举债建地铁，成本利息加运营成本，就很难坚持可持续发展。

　　各城市应根据自身经济和交通需求状况，不要盲目攀比。随着征地拆迁费用、人工工资以及物价的上涨，地铁建设费用快速上涨，各城市应根据自身经济、财政实力和城市公共交通发展做出正确的决定。随着各城市轨道交通网络的形成，运营补贴费用逐年增加，地方政府和城市在规划期要特别关注项目的财务可持续性，从项目全生命周期角度选择合适的公交系统和制式。

　　国务院办公厅2003年公布的文件《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定。

　　申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：

　　地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；

　　申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：

　　地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持。”

　　近15年来，国内经济快速发展，加之通货膨胀和物价上涨因素，上述经济指标已经不能有效地约束我国城市轨道交通的建设标准。建成的地铁线路绝大多数都没有满足单向高峰小时3万人以上的流量要求。因为流量只有在地铁开通后才可以测得，在地铁的申报建设和规划阶段很难作为一项硬的指标加以约束。因此唯一约束地铁申报的只有人口指标，而有些城市把郊区人口也统计到城区人口当中。这些都导致很多并不需要地铁或其它城市轨交的城市盲目攀比，盲目建设，导致不必要的地方债务负担。

　　2012年以来，同济大学张小宁课题组综合考虑交通需求、财务平衡、社会效益、可持续发展，建立了申请建设轨道交通判断标准及判断流程。建立了包括以城市人口规模、城市GDP总量、地方财政一般预算收入、单位长度客流量、城市建成区面积、高峰小时流量为基础条件的判断标准；并在此基础上建立包含轨道交通申请建设、首次申请建设轨道交通、非首次申请建设轨道交通三个模块的轨道交通申请建设判断流程。该判断流程不但能够有效的甄别可以建设轨道交通的城市，而且可以促进城市轨道交通的理性发展。

　　得出结论：

　　申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：

　　地方财政一般预算收入在350亿元以上，国内生产总值达到2200亿元以上，城市总常住人口在750万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人次以上，建成区面积达到200平方公里；当城市建成区形状接近狭长形时，其建城区面积为150平方公里

　　申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：

　　地方财政一般预算收入在150亿元以上，国内生产总值达到1100亿元以上，城市总常住人口在350万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人次以上，建成区面积达到100平方公里。

　　以上成果来自张小宁的博士生尚斌的学位论文《城市轨道交通建设需求研究》（2014年）。

　　近日，内蒙古多条地铁项目均被叫停，其中包括已经进入建设期的包头地铁项目。据财新消息，目前国家发改委基础司正在修订国务院2003年下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，将提升对轨道交通项目审批的把控。2016年8月，在国内一些列基建项目集中批复开工的背景下，包头市1、2号线正式获得国务院批准总投资估算306.89亿元。但据公开资料，2016年包头的常住人口数量不达300万人。据财新报道，由于包头地铁建设所需的巨额资金与该市财政收入能力不匹配，2017年8月初引起中央关注，建议停下地铁工程，把更多地方投资用到支持企业发展和民生改善等更紧迫的任务上。

　　其他被叫停的轨道交通项目还包括，呼和浩特的3、4号线地铁一期工程，其中每项投资都超过200亿元，而呼和浩特2016年的公共预算收入为269.7亿元。除了内蒙古，近期咸阳市政府也宣布咸阳地铁建设规划尚未取得国家发改委批复，咸阳地铁项目取得批复难 度较大。以上情况均印证了作者对于地铁建设过热的担心，也从侧面证明了作者研究结论的正确性。

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